1. עניינה של המרצת הפתיחה שלפני בשאלה " האם מנהל מקרקעי ישראל רשאי לאפשר הקמת מתקן סולארי בקרקעות שבבעלות המבקשות על פי כל דין לרבות החלטות מועצת מקרקעי ישראל" (ראו פרוטוקול 9.4.2013, עמוד 1 שורות 14 - 16).
הצגת המחלוקת
2. ואלו עיקרי העובדות הדרושות להבנת המחלוקת:
א. המבקשות הן חברות פרטיות החוכרות ומפעילות בדרום הארץ חווה בשטח של כ- 3,800 דונם, המצויה בתחומי המועצה האזורית שער הנגב, הידועה בכינויה "חוות השיקמים" (להלן: " חוות השיקמים" או " החווה").
ב. המבקשת 1 חתומה על חוזה חכירה מול מינהל מקרקעי ישראל (להלן: " המינהל"), שנוסחו המחייב כיום נחתם ביום 5.4.2011 (להלן: " חוזה החכירה"). המבקשת 2 היא בעלת השליטה במבקשת 1, ומהווה את הגוף המשפטי באמצעותו מנוהלת הפעילות הכלכלית-חקלאית של החווה. בעל המניות העיקרי, ומנהל החווה, הוא המצהיר מטעם המבקשות, מר גלעד שרון.
ג. ממשלת ישראל קיבלה ביום 29.1.2009 את החלטה 4450 שנושאה " קביעת יעד מנחה וגיבוש כלים לקידום אנרגיות מתחדשות בפרט באזור הנגב והערבה" (להלן: " החלטת הממשלה"). המונח " אנרגיה מתחדשת" מוגדר בהחלטה כ" אנרגיה שמקורה בניצול חום וקרינת השמש, רוח, ביומסה או מקור לא מתכלה אחר שאינו דלק פוסילי". סעיף 1 להחלטת הממשלה מגדיר את תכליתה בזו הלשון:
" לקבוע יעד מנחה לייצור חשמל מאנרגיה מתחדשת בהיקף של 10% מצורכי האנרגיה בחשמל של המדינה לשנת 2020. ... . בתוך כך, לפעול להקמת תחנות כח המבוססות על מקורות אנרגיה מתחדשת ובפרט באזור הנגב והערבה, בהיקף שלא יפחת מ-250 מגה ואט בכל שנה החל משנת 2010 ועד לשנת 2020".
ד. מתווה מרכזי באמצעותו ביקשה הממשלה בהחלטתה האמורה לאפשר עמידה ביעד שהוגדר, הוא יצירת אפשרות לגורמים פרטיים להקים מתקנים לייצור חשמל בטכנולוגיה פוטו-וולטאית (דהיינו, המרת אור השמש לאנרגיה חשמלית באמצעות תאים פוטו-וולטאים) באזור הנגב והערבה (להלן: " מתקנים פוטו-וולטאים פרטיים"). לצורך יישומו של מתווה זה התקבלו בהמשך החלטות של גופי שלטון שונים, שמטרתן ליצור את הבסיס המשפטי הדרוש על מנת לאפשר ולעודד הקמת מתקנים פוטו-וולטאים פרטיים. שלוש מההחלטות הללו, הנוגעות לשלושה מישורי הסדרה שונים, רלוואנטיות לסכסוך שלפני:
ראשית, במישור התכנוני אושרה תוכנית מתאר ארצית למתקנים פוטו וולטאים - תמ"א 10/ד'/10, המסדירה את האפשרות לקבלת היתרי בניה לצורך הקמת מתקנים סולאריים פרטיים המבוססים על טכנולוגיות פוטו-וולטאיות (להלן: " התמ"א").
שנית, במישור הרגולציה של היצע החשמל, קיבלה הרשות לשירותים ציבוריים חשמל (להלן: " רשות החשמל") את " החלטה מספר 2 מישיבה 284 מיום 28.12.2009 לעניין הסדרה למתקני ייצור חשמל סולאריים הגדולים מ- 50 קילוואט המתחברים לרשת החלוקה" (להלן: " החלטת רשות החשמל"). בהתאם להחלטה זו ניתנו על ידי רשות החשמל רישיונות להקמת למתקנים פוטו-ולטאים למבקשים שעמדו בתנאים שמגדירה ההחלטה. מקבלי הרישיונות הללו, שניתנו על בסיס "כל הקודם זוכה", נדרשים לעמוד במספר אבני דרך, על מנת לקבל אישור להפקת חשמל, ומשום כך הוא יכונה להלן: " הרישיון המותנה".
שלישית, במישור הקרקעי-קנייני, קיבלה מועצת מקרקעי ישראל ביום 30.1.12 את החלטה 1254, שעניינה " הקצאת קרקע למתקנים סולאריים" (להלן: " החלטה 1254"). החלטה זו קובעת כללים להקצאת קרקע למתקנים סולאריים בפטור ממכרז. על פי החלטה זו יכול כל חוכר (קרי, " מי שהינו צד לחוזה חכירה תקף") או יישוב חקלאי, " למעט חוכר על פי חוזה חכירה למטרת מטעים או למטרת עיבוד חקלאי אחר שלא בתנאי נחלה" (ראו הגדרת "חוכר" בסעיף 1 להחלטה 1254, וכן סעיף 2.1 להחלטה) לחתום על חוזה חכירה המאפשר הקמת מתקן סולארי (קרי " מתקן לייצור חשמל, הממיר לרשת החשמל אנרגיית שמש לאנרגיה חשמלית, כגון: תרמו סולארי, cpv , pv". ראו הגדרת " פרויקט" בסעיף 1 להחלטה 1254), בכפוף לתנאים המפורטים בהחלטה.
יצוין כי ב- 7.11.2012 הוחלפה החלטה 1254 בהחלטה 1272, אולם אין להחלפה זו רלוואנטיות ביחס לסכסוך שלפני, שכן ההוראות הרלוואנטיות למחלוקת לא השתנו (לצורכי נוחות מתייחס פסק דין זה להחלטה 1254 בלבד, ואולם הדברים יפים במידה שווה גם ביחס להחלטה 1272).
ה. המבקשות מעוניינות להקים מתקן פוטו-וולטאי על 8.7 דונם משטח חוות השיקמים, ופעלו במרץ על מנת להוציא כוונה זו מהכוח אל הפועל. ביום 8.2.2010 הגישה המבקשת 2 בקשה לרשות החשמל לקבלת רישיון לצורך הקמת מתקן פוטו-וולטאי (להלן: " המתקן הסולארי") בחווה. בקשתה של המבקשת נענתה בחיוב, והוצא לה רשיון מותנה להקמת המתקן הסולארי. על פי הרשיון המותנה נדרשה המבקשת 2 לעמוד במספר אבני דרך, ובהם הגשת בקשה לקבלת תעריף מותנה, קבלת היתר בניה, הוכחת סגירות פיננסית, הקמת יסודות המתקן והגעת הציוד הראשי לצורך הקמת המתקן. המבקשת 2 הצליחה עד ליום 16.1.2013 לעמוד בכל השלבים הראשונים (בקשת אישור תעריף מותנה, קבלת היתר בניה, הוכחת סגירות פיננסית והקמת יסודות המתקן הסולארי), והיא ניצבת עתה לפני השלב בו עליה להציג לרשות החשמל מסמכים המעידים על הגעת הציוד הראשי לצורך הקמת המתקן הסולארי. נראה איפוא, כי הן במישור הרגולטורי והן במישור התכנוני, הצליחו המבקשות לקדם את התוכנית להקמת המתקן הסולארי, וכי בשני המישורים הללו לא התגלה כל קושי המונע מהן כיום את השלמת הקמת המתקן הסולארי.
ו. הקושי המעכב את המשך קידום הפרויקט נעוץ במישור המקרקעי-קנייני, וליתר דיוק בעמדת המינהל ביחס לאפשרות שהסכם החכירה של המבקשת 1 יורחב כך שיתאפשר לה להקים את המתקן הסולארי במתחם החווה. להלן קיצור תולדות המחלוקת שהתפתחה בין המבקשות לבין המינהל בעניין זה:
בעקבות פגישה שהתקיימה ביום 27.6.2012, פנו באי כוח המבקשות ביום 22.7.2012 לעו"ד אמיר ביידא, יועמ"ש מינהל מקרקעי ישראל - מחוז דרום (להלן: " יועמ"ש מחוז דרום") בבקשה לקדם עסקה בין המינהל לבין המבקשות במסגרתה תינתן להן הסכמת המינהל להקמתו של המתקן הסולארי.
בתחילה לא ראה המינהל קושי עקרוני להיענות לבקשת המבקשות (כנגד תשלום דמי הסכמה מתאימים). ביום 27.9.2012 ניתנה למנהל המחלקה החקלאית במינהל חוות דעת פנימית מטעם יועמ"ש מחוז דרום (להלן: " חוו"ד יועמ"ש מחוז דרום"), אשר סוכמה באופן הבא:
" לאור כל האמור ובשים לב לנסיבות ההתקשרות לאורך השנים ולמגמת ממשלת ישראל ומועצת מקרקעי ישראל לעודד ניצול קרקע למטרת מיתקנים כאמור, נראה כי ניתן לבצע עסקה עם החוכרת - מפעלי צאן ישראלים בע"מ [המבקשת 1] למטרת מתקן סולארי, בהתאם לתנאי החלטת מועצה 1254, לאחר שתיבחן הבקשה ולאחר שיובטח כי השימוש העיקרי, כחווה חקלאית, יישמר במלואו".
בהמשך לכך אף חתם ביום 18.10.2011 נציג המינהל, כבעל הקרקע, על תשריט איחוד וחלוקה שנדרש על מנת שהקמת המתקן הסולארי תאושר על ידי הוועדה המקומית לתכנון ולבניה (וכאמור, בינתיים הוצא למתקן הסולארי היתר בניה).
ואולם, ההבנה בין המבקשות לבין המינהל לא נמשכה לאורך זמן. בקשת המבקשת 1 כי ייחתם בינה לבין המינהל חוזה חכירה למטרת הקמת מתקן סולארי הובאה לפני ועדת עסקות של המינהל ביום 8.1.2013, ואולם היא לא אושרה (להלן: " החלטת המינהל"). וזו לשון החלטת המינהל: " לאחר דיון בהנהלה ולאחר בחינת הרציונאל של ההחלטות בנושא, העסקה אינה מאושרת בהסתמך על חוות דעת משפטית שניתנה בעניין זה".